PEMBENTUKAN PRODUK HUKUM DAERAH
DALAM PELAKSANAAN OTONOMI DI INDONESIA 

Oleh 

ASMAH HADI

ABSTRACT

Area autonomy by explicit has been confessed and poured in State Constitution concluded of amandemen to section 18 Constitution 1945. And to execute that autonomy, local government is entitled to specify by law and other regulations (product punish area). Its meaning the rights and confession have strong legal status in state. Therefor, very expected local government to dig and optimalize all its area potency for the shake of improving prosperity of society, and that guaranteed by constitution. 
As according to the rule of law of Indonesia, should be each every action institute state, governmental and also society pursuant at law. So that product role punish area very strategic and  become base in management of local government. As for product form and type punish that area is as set in Regulation of Domestic Minister Nomor : 15 Years 2006, that is 1) by law, 2) regulation of regional leader, 3) regulation with regional leader, 4) decision of regional leader, and 5) regional leader instruction. Among product punish that area there is having the character of arrangement (regeling) going in to effect abstraction and public and also fasten each every society and institute in the area, and there is having the character of stipulating (beschikking) going in to effect individual concrete and only fastening at just pertinent. 
In this article, product punish evaluated area having the character of arrangement that is : by law and regulation of regional leader, but in reality forming of product punish that area uncommitt in an optimal fashion, cause by problematic on constraint in it forming. The problematic because of internal factor, that is coming from itself law and regulation becoming base forming of product punish external factor and area, that is coming from product form punish area (local government and local parliament/DPRD). 
According to legislation hierarky teaching which is Indonesia followed, forming product punish area have to pursuent to and may not oppose against regulation more to the higher (center story  level legislation). This research find the forming of product punish that area is burdened because : 1) regulation of storey level center ; a) do not consistence, b) do not synchronize, c) lose time/inexistence regulation of its execution, d) product punish solely political produch, 2) product forming punish area; a) governmental government officer politic, b) lower quality of DPRD. This problematic may not be let still going on, what exactly will eliminate autonomous meaning of area which have cymbal. 
There for “law and regulation former (center storey level) have to really  consistent and consequen apply ground, basis for, teaching and teories going into effect in forming law and regulation”. Don’t  be made by law and regulation only as political importance legalization or other importances outside law.

                                                                                    I.  PENDAHULUAN ................

I.   PENDAHULUAN

1.1.	Latar Belakang 
Konsekuensi otonomi daerah adalah adanya pemberian kewenangan yang luas kepada daerah untuk mengurus dan mengatur rumah tangganya sendiri, sebab otonomi itu sendiri berarti kewenangan/kekuasaan untuk mengurus rumah tangga sendiri. Prinsip  otonomi daerah itu sudah diisyaratkan dan disadari oleh para Pendiri Republik (Founding Father) sejak negara ini mulai didirikan. Hal tersebut tercermin dalam konstitusi negara Undang-undang Dasar (UUD) 1945 dalam Pasal 18 (sebelum Amandemen) yang menyatakan : “Pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil, dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan  undang-undang dengan memandang dan mengingati dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan  negara, dan hak-hak asal usul dalam daerah-daerah yang bersifat istimewa”. 
Hal ini adalah wajar, karena negara Indonesia yang demikian luas dan berbentuk kepulauan, tidak akan mungkin penyelenggaraan tugas-tugas kenegaraannya dilakukan secara sentralistik dengan satu pemerintahan pusat. Untuk itulah perlunya dibentuk Pemerintahan Daerah yang ditetapkan dengan Undang-undang.
Secara eksplisit otonomi daerah mengalami kemajuan dengan ditetapkannya  pada tanggal 7 Mei 1999 Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.
“Kehadiran UU Nomor 22 Tahun 1999 yang menitik beratkan pada pelaksanaan Otonomi Daerah dan Desentralisasi yang diwujudkan dalam pemberian kewenangan yang luas kepada Daerah, akan memberikan jaminan bagi Daerah Kabupaten dan Kota untuk dapat secara optimal mengakomodasi aspirasi masyarakat dalam kegiatan pemerintahan dan pembangunan. Walaupun Peraturan-peraturan pelaksanaan sebagai tindak lanjut UU Nomor 22 Tahun 1999 masih harus dibentuk”...... Diharapkan pengimplementasian UU tersebut dapat dilaksanakan secara optimal, konkrit, dan sebagaimana diharapkan, sehingga tidak akan melahirkan (lagi) sistem sentralistik dan otoriter ).
Dengan ditetapkannya Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 diharapkan dapat menjadi dasar yang konkrit pelaksanaan otonomi daerah sebagai aplikasi asas desentralisasi. Berkenaan dengan asas desentralisasi B. Bastian Tafal menyebutkan : “Kalau daerah-daerah diberi kekuasaan untuk mengatur rumah tangganya sendiri, terdapat sistem pemerintahan negara yang bersifat desentralistis. Daerah-daerah mempunyai kedudukan sebagai daerah otonomi. Keistimewaannya ialah mempunyai kekuasaan untuk mengatur rumah tangganya sendiri dan mempunyai keuangan serta dewan  perwakilan daerah sendiri. Daerah-daerah secara langsung dapat mengatur segala sesuatu sesuai dengan keadaan dan kepentingan rakyatnya”).
Oleh karenanya Undang-undang ini dapat juga disebut sebagai titik awal otonomi daerah yang luas yang merubah  sistem ketatanegaraan. Semangat ini secara eksplisit dituangkan dalam konstitusi negara, dengan dilakukannya amandemen Pasal 18 dalam Perubahan Kedua Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang ditetapkan pada tanggal 18 Agustus 2000. Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999  kemudian dicabut dengan ditetapkannya Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah pada tanggal 15 Oktober 2004.
Pasal 18 ayat (2) Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menyebutkan : Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Sedangkan konsideran menimbang Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 huruf b antara lain menyebutkan : ..... memberikan kewenangan yang seluas-luasnya kepada daerah disertai dengan pemberian hak dan kewajiban menyelenggarakan otonomi daerah dalam kesatuan sistem penyelenggaraan pemerintahan negara.
Kewenangan/urusan pemerintahan yang diberikan dalam otonomi daerah pada dasarnya adalah terhadap seluruh kewenangan pemerintahan, kecuali terhadap hal-hal yang secara tegas dinyatakan dalam Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004; yaitu politik luar negeri, pertahanan keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional dan agama. Pembagian Urusan Pemerintahan ini diatur dalam Pasal 10 Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004.
Pasal 10 ayat (1) UU Nomor 32 Tahun 2004 menyebutkan : 
“Pemerintahan daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, kecuali urusan urusan pemerintahan yang oleh Undang-Undang ini ditentukan menjadi urusan Pemerintah”. 

Sedangkan pasal 10 ayat (2) menyatakan : 
“Dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah sebagaimana dimaksud ayat (1), pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan”.

Dengan adanya otonomi daerah yang memberikan kewenangan luas kepada daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, seyogianya  Pemerintahan Daerah dapat menetapkan produk hukum daerah sesuai dengan kebutuhan dan kepentingan daerahnya tanpa harus terlalu banyak tergantung dan selalu menunggu petunjuk dari Pemerintah Pusat. Ketegasan mengenai hal ini juga telah ditentukan  dalam Pasal 18 ayat (6) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang menyebutkan : 
“Pemerintah daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan”.

Berdasarkan pernyataan Pasal 18 ayat (6) Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tersebut, tersimpul makna bahwa Pemerintahan Daerah dapat membentuk peraturan daerah dan peraturan-peraturan lainnya sesuai dengan aspirasi masyarakat dan kebutuhan nyata daerahnya sepanjang tidak bertentangan dengan ketentuan yang berlaku. Disinilah terlihat adanya kewenangan luas dan nyata bagi daerah untuk melahirkan produk hukum daerah, guna menyelenggarakan urusan pemerintahannya berdasarkan otonomi yang dimiliki.
 Dalam implementasinya ternyata hak tersebut tidak dapat dilaksanakan sebagaimana mestinya karena adanya permasalahan-permasalahan dalam pembentukan produk hukum daerah, baik dari segi aturan-aturan yang menjadi acuan/dasarnya maupun dari lembaga pembentuknya sendiri. Penulis menyebutnya dengan faktor internal dan faktor eksternal. 
Permasalahan-permasalahan tersebutlah yang ingin penulis teliti melalui penulisan tesis dengan judul : “Pembentukan Produk Hukum Daerah Dalam Pelaksanaan Otonomi di Indonesia”. Dalam tulisan ini, yang akan dibahas terutama problematika pembentukan produk hukum daerah yang berdasarkan peraturan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi (perundang-undangan tingkat pusat).
1.2.	Rumusan Permasalahan
Berangkat dari latar belakang diatas, penulis melihat adanya permasalahan dalam pembentukan produk hukum daerah, baik produk hukum daerah yang akan dibentuk berdasarkan perintah peraturan yang lebih tinggi maupun produk hukum daerah yang dapat dibentuk berdasarkan kebutuhan nyata daerah. Rumusan permasalahan yang hendak dijadikan bahasan dalam penelitian ini antara lain adalah :
1.	Mengapa terjadi problematika pembentukan produk hukum daerah dalam pelaksanaan otonomi ?.
2.	Bagaimana konsepsi mengatasi problematika pembentukan produk hukum daerah dalam pelaksanaan otonomi ?.
1.3.	Tujuan Penelitian
Tujuan dari penelitian yang akan dilakukan antara lain adalah sebagai berikut :
1.	Untuk mengetahui mengapa terjadi problematika pembentukan produk hukum daerah dalam pelaksanaan otonomi.
2.	Untuk mengetahui konsepsi mengatasi problematika pembentukan produk hukum daerah dalam pelaksanaan otonomi.  
1.4.	Manfaat Penelitian
Manfaat yang diharapkan dari hasil penelitian ini antara adalah :
1.	Manfaat teoritis, diharapkan hasil penelitian dan tulisan ini dapat merupakan sumbangan pemikiran dam pengembangan ilmu hukum terutama hukum tata negara pada umunya, dan khususnya ilmu perundang-undangan.
2.	Manfaat praktis, sebagai sumbangan pemikiran dalam memaknai dan memahami otonomi daerah berkenaan dengan kewenangan mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahannya, selanjutnya mengimplementasikannya dalam penyelenggaraan pemerintahan demi meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Kewenangan mengatur dan mengurus ini dapat diaplikasikan melalui pembentukan produk hukum daerah. Dengan demikian, tulisan ini setidaknya dapat memancing daerah untuk lebih berani dalam menentukan sikap dan mengambil tindakan untuk mengisi dan menyelenggarakan otonominya. Selain itu juga diharapkan agar pemerintah pusat agar lebih berhati-hati dan taat asas dalam melahirkan peraturan-peraturannya, jangan menetapkan aturan atas tekanan dan menguntungkan pihak-pihak tertentu.
1.5.	Metode Penelitian
1.5.1.	Sifat Penelitian
Berangkat dari rumusan permasalahantersebut diatas yang akan dikaji dari sisi normatif yang mendasarinya, maka metode penelitian dalam tulisan ini adalah metode penelitian hukum normatif. Penelitian ini mengkaji pembentukan produk hukum daerah itu dari asas-asas hukum, sistematika hukum dan sinkronisasi hukum. Untuk itu, penelitian dilakukan dengan menggunakan data sekunder  (bahan-bahan hukum/peraturan perundang-undangan) sebagai data utamanya.
Dari literatur dan penelitian-penelitian sebelumnya yang dapat penulis baca berkenaan dengan produk hukum daerah, memang telah banyak tulisan-tulisan yang membahas tentang salah satu dari produk hukum daerah itu; yaitu Peraturan Daerah (Perda) baik tentang proses pembentukan Perda, tata cara dan teknik pembentukan   Perda   dan   sebagainya.  Sedangkan  dalam   penelitian   ini,   penulis akan membahas tentang produk hukum daerah itu sesuai dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 15 Tahun 2006 (khususnya produk hukum daerah bersifat mengatur).
1.5.2.	Sumber Data
Penelitian hukum normatif, sumber datanya adalah data sekunder (bahan-bahan hukum) yang diperoleh dari dokumen-dokumen seperti peraturan-peraturan perundang-undangan yang terkait dengan masalah yang diteliti antara lain :
1.	Undang-Undang Dasar  Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
2.	Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara Yang Bersih dan Bebas Dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme. 
3.	Undang-Undang Nomor 31 Tahun  2002 tentang Partai Politik.
4.	Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
5.	Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
6.	Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional.
7.	Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
8.	Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1996 tentang Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan dan Hak Pakai Atas Tanah.
9.	Peraturan Pemerintah Nomor 68 Tahun1999 tentang Tata Cara Pelaksanaan Peran Serta Masyarakat Dalam Penyelengaraan Negara.
10.	Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun  2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Propinsi Sebagai Daerah Otonom.
11.	Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2003 tentang Organisasi Perangkat Daerah.
12.	Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2006 tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah.
13.	Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 2006 tentang Perubahan Kedua Atas Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2004 tentang Kedudukan Protokoler dan Keuangan Pimpinan dan Anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
14.	Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 tentang Kebijakan  Nasional di Bidang Pertanahan.
15.	Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 15 Tahun 2006 tentang Jenis dan Bentuk Produk Hukum Daerah.
16.	Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 16 Tahun 2006 tentang Prosedur Penyususnan Produk Hukum Daerah.
17.	Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 17 Tahun 2006 tentang Lembaran Daerah dan Berita Daerah serta berbagai literatur lainnya yang diperoleh dari perpustakaan seperti buku-buku, makalah, hasil penelitian dan sebagainya.
1.5.3.	Teknik Analisis Data
Data yang telah terkumpul berupa peraturan perundang-undangan yang diteliti dikaitkan dengan teori-teori yang mendukung tentang permasalahan yang ditelitikan terutama teori-teori dan asas-asasnya. Asas-asas dan teori-teori yang sangat mendukung pembahasan penelitian ini antara lain asas-asas dan teori-teori pemerintahan daerah dan asas-asas dan teori-teori tentang pembentukan peraturan perundang-undangan dan asas-asas hukum pada umunya. 
Analisis selanjutnya adalah menelitikan peraturan perundang-undangan yang terkait, membandingkannya antara satu dengan lain kemudian diuji dengan teori-teori, asas-asas dan landasan pembentukan peraturan perundang-undangan. Informasi-infomasi ini kemudian dirangkum untuk menjadi suatu kesimpulan penelitian dan kemudian diberikan konsepsi solusinya. 
II.  PEMBAHASAN

2.1.	Problematika Pembentukan Produk Hukum Daerah
Indonesia adalah negara hukum, berarti bahwa segala sepak terjang negara yang dijalankan oleh birokrasi tidak boleh bertentangan dengan ketentuan yang tertuang di dalam ketentuan peraturan perundang-undangan (hukum) termasuk dengan putusan hakim). Implementasi ketentuan tersebut,  maka penyelenggaraan pemerintahan di daerah harus berdasarkan produk hukum daerah. Peraturan perundang-undangan adalah hukum sehingga karena itu daya mengikatnya sempurna (absolut), maka produk hukum daerah mengikat terhadap seluruh warga dan masyarakat di daerah. 
Produk hukum daerah merupakan bagian dari pengertian perundang-undangan pada umumnya yang di Indonesia tersusun secara berjenjang (hierarki). Produk hukum tingkat bawah tidak boleh betentangan dengan produk hukum tingkat atasnya, jika terjadi hal yang demikian, poduk hukum itu dapat dibatalkan. Oleh karena itu suatu  produk hukum daerah tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan tingkat atasnya.
Peraturan perundang-undangan tingkat daerah merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari kesatuan sistem perundang-undangan nasional. Karena itu tidak boleh ada peraturan tingkat daerah yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatnya atau kepentingan umum. Keterkaitan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatnya dan kepentingan umum secara menyeluruh, mau tidak mau menempatkan peraturan perundang-undangan tingkat daerah sebagai subsistem perundang-undangan nasional bahkan sistem hukum nasional pada umumnya).
Pasal 7 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, menetapkan jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan sebagai berikut :
a.	Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b.	Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;
c.	Peraturan Pemerintah;
d.	Peraturan Presiden;
e.	Peraturan Daerah.
Yang termasuk produk hukum daerah dari jenis perundang-undangan diatas adalah Peraturan Daerah, dan peraturan tingkat atasnya itu dapat disebut sebagai peraturan tingkat Pusat. Bukan berarti bahwa peraturan perundang-undangan tingkat pusat, hanyalah seperti yang tercantum dalam Pasal 7 UU Nomor 10 Tahun 2004 yang disebutkan diatas, akan tetapi masih ada peraturan perundang-undangan tingkat pusat lainnya seperti antara lain; Peraturan Menteri, Surat Edaran Menteri dan lain-lain yang dikeluarkan oleh lembaga negara tingkat pusat berdasarkan atribusi, delegasi ataupun mandat.
Peraturan perundang-undangan tingkat daerah diartikan sebagai peraturan  perundang-undangan yang dibentuk atas persetujuan bersama DPRD dan Pemerintah Daerah yang berwenang membuat peraturan perundang-undangan tingkat daerah. Dalam arti luas peraturan perundang-undangan tingkat daerah  meliputi juga peraturan perundang-undangan yang dibentuk  oleh unsur pemerintah pusat di daerah (Kepala Wilayah) atau peraturan perundang-undangan yang  dibentuk oleh pemerintah pusat yang berlaku untuk daerah atau wilayah tertentu.
Kewenangan dan hak pemerintahan daerah untuk membentuk produk hukum daerah dijamin oleh Konstitusi/UUD, artinya pemerintahan daerah tidak perlu ragu dan terlalu menunggu dalam membentuk produk hukum daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya. Yang terpenting dalam pembentukan produk hukum daerah itu harus mempedomani aturan-aturan yang berlaku yang telah ditetapkan, secara normatif  dimuat dalam UU Nomor 10 Tahun 2004. Hak tersebut dicantumkan dalam Pasal 18 ayat (2)  UUD Negara Republik Indonesia 1945 yang berbunyi :
“Pemerintahan daerah Propinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan”

Kemudian Pasal 18 ayat (6) menyatakan :

“Pemerintah daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan”

Pengertian peraturan perundang-undangan  sebagaimana yang disebutkan dalam Pasal 1 angka 2 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan menyatakan adalah “peraturan tertulis yang dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat yang berwenang dan mengikat secara umum”. Dari formulasi tersebut jelas, bahwa untuk dapat disebut sebagai Peraturan Perundang-undangan harus dapat memenuhi unsur-unsur sebagai berikut ): 
1.	Peraturan tersebut haruslah tertulis;
2.	Dibuat oleh Lembaga Negara atau oleh Pejabat yang berwenang;
3.	Mengikat secara umum.
Pengertian tertulis adalah tertulis sebagaimana halnya suatu peraturan Perundang-undangan, yang harus sesuai dengan format tertentu, prosedur tertentu serta diundangkan sebagaimana telah ditentukan. Yang dimaksud dengan lembaga negara atau pejabat yang berwenang terkait dengan bentuk-bentuk peraturan perundang-undangan itu sendiri; yaitu undang-undang dibuat oleh Dewan Perwakilan Rakyat yang dibahas bersama-sama dengan Lembaga Pemerintah. Sedangkan pengertian mengikat secara umum terkait dengan kewenangan yang dimiliki oleh lembaga/pejabat yang membuat peraturan tersebut harus mempunyai kewenangan yang bersifat umum pula, yaitu kewenagan yang meliputi aspek yang luas dan tidak bersifat sektoral. 
Peraturan perundang-undangan/produk hukum daerah dapat diartikan sebagai “peraturan perundang-undangan yang dibentuk atas persetujuan bersama DPRD dan Pemerintah Daerah atau dibentuk oleh salah satu unsur Pemerintahan Daerah yang berwenang membuat perundang-undangan tingkat daerah”). 
Produk hukum daerah yang dibentuk atas persetujuan bersama adalah Peraturan Daerah, sedangkan yang lainnya dibentuk oleh Pemerintah Daerah (Kepala Daerah) saja. Meskipun Kepala Daerah dapat membentuk dan menetapkan sendiri produk hukum daerah yang berada dalam kewenangannya, dalam hal-hal tertentu perlu juga persetujuan DPRD atau setidak-tidaknya sebagai “etis”  pemerintahan perlu memberitahukan dan menerima masukan atau pertimbangan dari DPRD. Pada sisi lain, DPRD sebagai lembaga kontrol berhak memberikan saran atau pertimbangan dan bahkan untuk menanyakan suatu kebijakan yang diambil oleh Kepala Daerah.
Dengan demikian, suatu produk hukum daerah tidak akan dapat dibentuk dan ditetapkan demikian saja tanpa memperhatikan prosedur dan teknik-teknik yang ditetapkan. Pada satu sisi, secara yuridis harus dijaga agar tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan diatasnya dan hukum yang berlaku, pada sisi lain secara etis dan politis harus mempertimbangkan pula keberadaan DPRD. Produk hukum daerah dapat dibentuk dalam dua kategori, yaitu : 1) atas perintah peraturan yang lebih tinggi, dan 2) berdasarkan kebutuhan nyata daerah yang bersangkutan. Dari kedua kategori tersebut, kebanyakan produk hukum daerah yang dibentuk adalah berdasarkan atas perintah atau penjabaran peraturan yang lebih tinggi. Sangat sedikit atau boleh dikatakan tidak ada yang berdasarkan atas tuntutan dan kebutuhan nyata daerah yang bersangkutan, kalaupun ada masih bersifat hal-hal umum untuk mengatasi suatu gejala sosial, belum menyentuh kebutuhan mendasar dalam kehidupan masyarakat. 
Oleh karena itu, produk hukum daerah yang dibahas dalam tulisan ini adalah produk hukum daerah yang dibentuk berdasarkan perintah atau penjabaran aturan yang lebih tinggi, disamping itu juga sesuai dengan sifat penelitian tulisan ini yang normatif. Sedangkan pembahasan tentang produk hukum daerah yang berdasarkan kebutuhan nyata daerah, akan banyak terkait dengan berbagai persoalan yang memerlukan penelitian emphiris dan komprehensif kalau hanya dibahas melalui penelitian normatif. Kenyataannya, pembentukan produk hukum daerah sebagai pelaksanaan atau penjabaran peraturan perundang-undangan tingkat atasnya ini  ditemukan kendala/problematika. Bila disimpulkan, dapat disebut sebagai kendala berdasarkan faktor internal dan faktor eksternal.  
Faktor internal dimaksudkan adalah kendala yang disebabkan dari peraturan perundang-undangan itu sendiri (perundang-undangan tingkat pusat yang dijadikan sebagai dasar untuk membentuk produk hukum daerah), antara lain :
1.	Tidak konsistennya suatu peraturan perundang-undangan tingkat pusat terhadap asas-asas hukum dan asas-asas perundang-undangan;
2.	Tidak sinkronnya suatu peraturan perundang-undangan  tingkat pusat antara yang satu dengan lainnya, baik secara vertikal ataupun secara horizontal;
3.	Terlambatnya pembentukan produk hukum pusat yang seharusnya menjadi dasar untuk pembentukan produk hukum daerah;
4.	Produk hukum pusat yang dibentuk semata-mata merupakan produk politik.
Faktor eksternal dimaksudkan adalah kendala diluar peraturan perundang-undangan itu; yaitu lembaga pembentuk produk hukum daerah (Pemerintah Daerah/Kepala Daerah dengan perangkatnya dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah).  Kendala Faktor eksternal ini bisa terkait dengan sarana dan prasarana maupun kualitasnya. Karena penelitian ini normatif, maka faktor eksternalpun dikaji dari segi normatifnya. 
Sedangkan jenis dan bentuk produk hukum daerah, ditetapkan dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 15 Tahun 2006, yaitu :
a.	Peraturan Daerah;
b.	Peraturan Kepala Daerah;
c.	Peraturan Bersama Kepala Daerah;
d.	Keputusan Kepala Daerah; dan
e.	Instruksi Kepala Daerah.
1.	Peraturan Daerah
Peraturan Daerah adalah peraturan yang dibentuik atas persetujuan bersama Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dan Kepala Daerah guna mengatur penyelenggaraan pemerintahan dan urusan rumah tangga daerah otonom. Peraturan Daerah sebagaimana layaknya undang-undang di daerah, mempunyai kekuatan mengikat yang mutlak kepada seluruh rakyat, institusi pemerintahan dan swasta, serta kepada pendatang yang berinteraksi di daerah. Pelaksanaan peraturan daerah dapat dipaksakan, oleh karena itu semua pihak wajib menghormatinya, dan aparat penegak hukum secara arif harus antisipatif dalam mempergunakan peraturan daerah sebagai dasar dalam upaya penegakan hukum baik di dalam maupun di luar pengadilan.
Persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah tidak hanya terbatas pada pembuatan Peraturan Daerah, ada beberapa Keputusan Kepala Daerah yang memerlukan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, seperti terdapat dalam Pasal 61 ayat (1) Undang-Undang Nomor 32 Tahun  2004 yang menyatakan :
“Kepala Daerah dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dapat membuat keputusan untuk mengadakan piutang atau menanggung pinjaman bagi kepentingan dan atas beban daerah”

Selain itu juga seperti yang diatur dalam Pasal 178 ayat (1) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 yang menyebutkan :
“barang milik daerah yang dipergunakan untuk melayani kepentingan umum tidak dapat dijual, diserahkan haknya kepada orang lain, dijadikan tanggungan atau digadaikan, kecuali dengan keputusan Kepala Daerah dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah”

Jadi setiap tindakan yang menyangkut kekayaan atau hak (rakyat) daerah harus memperoleh persetujuan rakyat yang diwakili oleh dewan perwakilan rakyat daerah). Urgensi pembentukan peraturan daerah dapat ditinjau dari 2 (dua) dimensi, yaitu :
1.	Peraturan daerah yang berfungsi memberi landasan dan arah dalam rangka fasilitasi penyelenggaraan Otonomi Daerah secara benar;
2.	Peraturan daerah yang mewadahi kepentingan  serta memenuhi tuntutan kebutuhan masyarakat akan instrumen aturan yang operasional (sesuai kebutuhan objektif masyarakat)). 
Adapun materi muatan peraturan daerah adalah penyelenggaraan pemerintahan daerah di bidang urusan rumah tangga daerah/otonomi dan tugas-tugas pembantuan, baik yang diamanatkan oleh peraturan diatasnya maupun berdasarkan kebutuhan nyata daerah bersangkutan. 
Dalam merancang peraturan daerah, perlu diperhatikan hal-hal sebagai berikut :
1.	Pembentukan Peraturan Daerah harus mengacu pada landasan teoritik dan asas-asas hukum yang relevan;
2.	Pembentukan Peraturan Daerah selain didasarkan pada ketepatan prosedural, juga didasarkan pada keselarasan substansial yaitu mengandung kebenaran, keadilan, kesusilaan, dan tradisi lokal;
3.	Pembentukan Peraturan Daerah harus kondusif pada terbentuknya hukum yang populis (responsif) dan efektif ;
4.	Pembentukan Peraturan daerah harus pro pada terbentuknya masyarakat Indonesia di Daerah yang modern dan lebih beradab.
2.	Peraturan Kepala Daerah
Peraturan  Kepala Daerah adalah peraturan pelaksanaaan  peraturan daerah dan peraturan perundang-undangan yang tinggi lainnya di daerah yang bersangkutan. Peraturan Kepala Daerah yang bersifat regeling (pengaturan) di semua daerah otonom memerlukan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, sedangkan terhadap keputusan yang bersifat beschikking (penetapan) persetujuan DPRD tidak diperlukan.
Menurut ketentuan Undang-Undang Nomor 10 tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Pasal 56, semua keputusan Bupati/Walikota yang bersifat regeling tidak lagi dikonstruksi dalam bentuk keputusan Bupati/Walikota, melainkan dalam bentuk Peraturan Bupati/Walikota. Peraturan Kepala Daerah delegasi perundang-undangan perlu disetujui DPRD.
Peraturan Kepala Daerah adalah keputusan Kepala Daerah yang bersifat mengatur sifatnya adalah mengatur dan mengikat secara umum, maksudnya berlaku bagi setiap subjek hukum yang memenuhi unsur-unsur yang terkandung dalam ketentuan-ketentuan keputusan tersebut. Dengan demikian materi muatan Peraturan Kepala Daerah adalah mengenai hal-hal yang diatur dan didelegasikan  dalam peraturan daerah atau peraturan tingkat atas lainnya. Meskipun suatu peraturan daerah tidak secara tegas menyebutkan pengaturan lebih lanjut dengan peraturan kepala daerah (delegasi), Kepala Daerah tetap dapat membentuk Peraturan Kepala Daerah jika itu dipandang perlu guna menjalankan urusan rumah tangga daerah dan urusan tugas pembantuan.
3.	Peraturan Bersama Kepala Daerah
Peraturan Bersama Kepala Daerah adalah peraturan perundang-undangan yang dibentuk oleh dua Kepala Daerah dalam rangka kerjasama penyelenggaraan pemerintahan di kedua daerah yang bersangkutan. Meskipun otonomi daerah memberikan keleluasaan pada daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, tetapi otonomi itu harus diletakkan diatas bingkai Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dalam rangka meningkatkan kesejahteraan masyarakat di daerah agar tidak terjadi kesenjangan yang terlalu jauh terutama masyarakat dua daerah yang bertetangga, dimungkinkan dilakukan kerjasama antar daerah. Kebutuhan-kebutuhan kerjasama daerah seperti inilah yang dapat ditetapkan dengan Peraturan Bersama Kepala Daerah. Dengan demikian materi muatan Peraturan Bersama Kepala Daerah itu adalah berkenaan dengan kebutuhan kerjasama tentang suatu tujuan atau maksud tertentu antara kedua daerah. Format dan bentuknya sama dengan Peraturan Kepala Daerah, bedanya adalah ditanda tangani oleh dua orang Kepala Daerah.  
4.	Keputusan Kepala Daerah
Keputusan Kepala Daerah adalah yang bersifat penetapan yaitu keputusan yang bersifat konkrit, individual dan final yang materi muatannya hanya menetapkan hal-hal tertentu saja. Apabila menyangkut orang, maka sudah tertentu nama dan jati dirinya, serta apabila menyangkut benda maka sudah tertentu jenis, lokasi, dan pemiliknya atau yang menguasainya. Keputusan Kepala Daerah dapat dibentuk berdasarkan/untuk menjalankan Peraturan Daerah atau Peraturan Kepala Daerah. Keputusan seperti ini dapat dijadikan objek perkara di Peradilan Tata Usaha Negara. 
5.	Instruksi Kepala Daerah
Instruksi Kepala Daerah adalah keputusan kepala daerah dalam rangka percepatan tugas-tugas tertentu yang bersifat konkrit, individual dan final. Bedanya dengan keputusan kepala daerah; yaitu menetapkan sesuatu, instruksi kepala daerah menginstruksikan/menyuruh kepada subjek tertentu untuk melakukan suatu perbuatan tertentu pula. Dengan demikian materi suatu instruksi adalah untuk melakukan suatu perbuatan tertentu dalam rangka percepatan pelaksanaan tugas-tugas pemerintahan. Kepada penerima instruksi, terkandung kewajiban untuk melaporkan tugas yang diperintahkan.
Menurut Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 16 Tahun 2006 tentang Prosedur Penyusunan Produk Hukum Daerah, menyebutkan bahwa produk hukum daerah tersebut ada yang  bersifat “pengaturan” dan “penetapan”. Produk hukum daerah bersifat pengaturan adalah : 1). peraturan daerah, 2). peraturan kepala daerah, dan 3). peraturan bersama kepala daerah. Bersifat penetapan adalah : 1). keputusan kepala daerah, dan 2). instruksi kepala daerah. Prosedur pembentukan dan keberlakuan produk hukum daerah sesuai sifatnya ini, berbeda satu sama lain. Produk hukum bersifat mengatur mengikat pada seluruh warga/masyarakat, sedangkan bersifat penetapan hanya mengikat terhadap apa yang disebutkan dalam penetapan itu saja, sebab ia bersifat kongkrit dan individual.
Pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik, harus tunduk dan memperhatikan asas-asas hukum dan asas-asas perundang-undangan yang berlaku serta landasan pembentukan peraturan perundang-undangan. Jika tidak demikian, akan terjadi kerancuan dan kekacauan dalam hukum yang dapat menimbulkan ketidakpastian hukum, perbenturan antar lembaga pembentuk perundang-undangan atau perbenturan antar peraturan hukum itu sendiri. Peraturan perundang-undangan yang kurang baik dapat juga terjadi karena tidak jelas perumusannya sehingga tidak tepat makna, serta perumusan tujuan di dalam konsideran membingungkan (ambigous) dan rumusan normanya dapat ditafsirkan dalam berbagai arti, antara lain setidak-tidaknya disebabkan inkonsistensi dalam penggunaan peristilahan atau rancu dalam sistematika, bahkan bahasa pun akan menjadi berbelit-belit sehingga sukar dimengerti dan akhirnya peraturan menjadi tidak operasional karena bermasalah di dalam penegakkanya).
Problematika pembentukan produk hukum daerah (dan peraturan perundang-undangan pada umumnya) akan selalu terkait terhadap asas-asas dan landasan pembentukan hukum/peraturan perundang-undangan. Ketidaktaatan terhadap asas dan kurang memperhatikan landasan pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut, sudah dapat dipastikan akan menimbulkan permasalahan dalam pembentukan produk hukum.
Ketidaktaatan terhadap asas hukum dan perundang-undangan akan menyebabkan peraturan itu menjadi rancu, multi tafsir, tidak sinkron satu sama serta akan membingungkan dalam pelaksanaannya yang pada akhirnya kepastian hukum tidak ada lagi. Padahal suatu peraturan perundang-undangan semestinya harus menciptakan kepastian hukum.
Sedangkan pengabaian terhadap landasan pembentukan perundang-undangan, akan menyebabkan peraturan itu dapat dibatalkan atau menimbulkan banyak perlawanan dan tidak dapat ditegakkan. Padahal suatu peraturan yang tidak dapat ditegakkan, sama artinya aturan itu tidak ada. Oleh karena itu, keterkaitan pengetahuan asas-asas hukum dan perundang-undangan serta landasan pembentukan peraturan perundang-undangan akan sangat erat dengan problematika pembentukan peraturan perundang-undangan lainnya, terutama tingkat bawahnya. Sebab peraturan yang lebih rendah harus berdasarkan dan tidak boleh bertentangan dengan peraturan diatasnya.
Problematika tersebut terjadi dalam pembentukan produk hukum daerah, karena tidak taat asas dan mengabaikan landasan pembentukan peraturan perundang-undangan, produk hukum pusat menyebabkan sulitnya dalam pembentukan produk hukum daerah. Penelitian ini mengemukakan beberapa peraturan perundang-undangan itu yang menimbulkan problem bagi pembentukan produk hukum daerah yang dapat dikategorikan sebagai faktor internal, sedangkan dari lembaga pembentuknya sendiri dapat disebut sebagai faktor eksternal.       
2.1.1.	Problematika Pembentukan Produk Hukum Daerah dari Faktor Internal 
Dari hasil penelitian yang dilakukan, dapat dikemukakan beberapa peraturan perundang-undangan yang menimbulkan problematika dalam pembentukan produk hukum daerah yang penulis sebut dengan faktor internal. Ketidaktaan asas, baik asas hukum maupun asas pembentukan peraturan perundang-undangan dan pengabaian landasan pembentukan peraturan perundang-undangan beberapa produk hukum pusat, menimbulkan permasalahan bagi pembentukan produk hukum daerah. Produk hukum pusat itu ada yang dalam bentuk Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden/Keputusan Presiden dan lain-lain.
Telah disebutkan pada bagian terdahulu, bahwa faktor internal problematika pembentukan produk hukum daerah itu, antara lain :
1.	Tidak konsistennya suatu peraturan perundang-undangan tingkat pusat terhadap asas-asas hukum dan asas-asas perundang-undangan;
2.	Tidak sinkronnya suatu peraturan perundang-undangan  tingkat pusat antara yang satu dengan lainnya, baik secara vertikal ataupun secara horizontal;
3.	Terlambatnya pembentukan produk hukum pusat yang seharusnya menjadi dasar untuk pembentukan produk hukum daerah;
4.	Produk hukum pusat yang dibentuk semata-mata merupakan produk politik.
Problematika itu terjadi baik antar produk hukum yang setara (Undang-Undang dengan Undang-Undang, Peraturan Pemerintah dengan Peraturan Pemerintah) maupun yang tidak setara (Peraturan Presiden/Keputusan Presiden dengan Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden/Keputusan Presiden dengan Undang-Undang, Peraturan Pemerintah dengan Undang-Undang dan lain-lain).  Diantara produk hukum/peraturan perundang-undangan tersebut yang penulis ketahui dan dapat penulis amati antara lain adalah :
1.	Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 34 Tahun 2003 tentang Kebijakan Nasional di Bidang Pertanahan dan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004
Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 34 Tahun 2003 tentang Kebijakan Nasional di Bidang Pertanahan, meskipun dalam judulnya menyebutkan sebagai “kebijakan”. Dalam pandangan negara hukum/rechstaat sebenarnya adalah salah satu bentuk “pengkebirian” aturan yang lebih rendah terhadap aturan diatasnya. Apapun alasannya (memang anak bangsa ini paling pintar mencari alasan pembenaran), hal ini tidak perlu terjadi. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (Pasal 14) secara tegas telah menyatakan, bahwa pelayanan “pertanahan” merupakan “urusan wajib” yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah. Dengan demikian, pada awalnya telah banyak daerah-daerah yang membentuk Dinas Pertanahan dalam organisasi perangkat daerahnya dengan Peraturan Daerah. Akan tetapi, dengan keluarnya Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 34 Tahun 2003 menjadi tidak bermakna. Artinya, bahwa Peraturan Daerah tentang Struktur Organisasi dan Tata Kerja Perangkat Daerah (SOTK) dengan Keputusan Presiden ini tidak dapat dilaksanakan. 
Meskipun Keputusan Presiden, menyebutkan itu sebagai suatu kebijakan, dalam pandangan hukum (setidak-tidaknya penulis) tetap sebagai pengkebirian bukan hanya terhadap peraturan perundang-undangan, tetapi lebih luas adalah pengkebirian terhadap hukum. Tangan-tangan hukum, diperalat untuk melegalkan kepentingan tertentu. Pernyataan penulis ini, dapat dikemukakan sebagai berikut :
Konsideran menimbang Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 huruf b menyebutkan : “bahwa dalam rangka pelaksanaan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat republik Indonesia Nomor IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengolaan Sumber Daya Alam, perlu diwujudkan konsepsi, kebijakan dan sistem pertanahan nasional yang utuh dan terpadu”. Filosofis ini dipositifkan dalam Pasal 1 dengan melakukan langkah-langkah percepatan :
a.	penyusunan Rancangan Undang-Undang Penyempurnaan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria dan Rancangan Undang-Undang tentang Hak Atas Tanah serta perturan perundang-undangan lainnya di bidang pertanahan.
b.	Pembangunan sistem informasi dan manajemen pertanahan yang meliputi :
1)	Penysunan basis data tanah-tanah aset negara/pemerintah/pemerintah daerah di seluruh Indonesia;
2)	Penyiapan aplikasi data tekstual dan spasial dalam pelayanan pendaftaran tanah dan penyusunan basis data penguasaan dan pemilikan tanah, yang dihubungkan dengan e-government, e-commerce dan e-payment;
3)	Pemetaan kadastel dalam rangka inventarisasi dan registrasi penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan tanah dengan menggunakan teknologi citra satelit dan teknologi informasi untuk menunjang kebijakan pelaksanaan landreform dan pemberian hak atas tanah;
4)	Pembangunan dan pengembangan pengelolaan penggunaan dan pemanfaatan tanah melalui sistem informasi geografi, dengan mengutamakan penetapan zona sawah beririgasi, dalam rangka memelihara ketahanan pangan nasional.
Pasal 4 Keputusan Presiden tersebut menyebutkan bahwa : “pelaksanaan ketentuan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 oleh Badan Pertanahan Nasional diselesaikan paling lambat tanggal 1 Agustus 2004”.
Kenyataannya, sampai saat ini amanat aturan tersebut belum tuntas terlaksana. Tidakkah aturan-aturan pertanahan yang selama ini berada dalam “otoritas” Pusat telah banyak menghilangkan hak-hak tradisional masyarakat di daerah?.  Padahal hak-hak tradisional itu diakui dan dihormati oleh negara yang dijamin dalam UUD 1945, bahkan perubahan UUD 1945 secara tegas dituangkan dalam Pasal 18B ayat (2) : “negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang”. Hak tradisional dalam masyarakat hukum adat Minangkabau tersebut di bidang pertanahan adalah “hak ulayat”. Berapa lagi tanah ulayat yang tersisa ?. Tentu penulis tidak akan menjawab dan meneliti atau membahas tentang ini.
Keputusan Presiden ini dapat disebut sebagai salah satu bentuk tidak konsistennya peraturan perundang-undangan tingkat pusat terhadap asas-asas hukum dan asas-asas peraturan perundang-undangan. Asas hukum menyebutkan antara lain, bahwa aturan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan aturan yang lebih tinggi. Sedangkan Keputusan Presiden ini bukan saja bertentangan, tetapi malah mengenyampingkan aturan yang lebih tinggi (undang-undang; yaitu Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004).
Dikaitkan dengan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan, Kepres inipun bertentangan dengan “asas kesesuaian antara jenis dan materi muatan”. Pada sisi lain, juga mengabaikan landasan pembentukan suatu peraturan perundang-undangan.
2.	Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional dan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
Kedua undang-undang ini ini adalah salah satu bentuk tidak sinkronnya peraturan perundang-undangan yang satu dengan yang lain yang mengatur suatu perbuatan/tindakan tertentu, yaitu dalam hal menentukan jenis dan bentuk produk hukum daerah tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) Daerah. Pasal 19 ayat (3) Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 menyebutkan :
“RPJM Daerah ditetapkan dengan Peraturan Kepala Daerah paling lambat 3 (tiga) bulan setelah Kepala Daerah dilantik”

Sementara itu, untuk hal yang sama dalam Pasal 150 ayat (3) huruf e Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 menyebutkan :
“RPJP daerah dan RPJM daerah sebagimana dimaksud pada ayat (3) huruf a dan b ditetapkan dengan Perda berpedoman pada Peraturan Pemerintah”

Dua undang-undang yang menetapkan klausul yang berbeda tentang bentuk produk hukum daerah untuk satu persoalan, satu undang-undang (UU Nomor 25 Tahun 2004) menetapkan bahwa RPJM Daerah ditetapkan dengan Peraturan Kepala Daerah dan satu undang-undang lagi (UU Nomor 32 Tahun 2004) menetapkan bahwa RPJM Daerah ditetapkan dengan Peraturan Daerah (Perda). Adanya dua klausul ini telah menimbulkan ketidakpastian hukum, perbedaan implementasi dan interpretasi produk hukum daerah, disamping itu juga mengakibatkan perbenturan lembaga-lembaga pembentuk produk hukum daerah (khususnya antara Pemerintah Daerah dengan DPRD). Perbenturan ini bukan hanya merugikan lembaga-lembaga pemerintahan daerah dimaksud saja, tetapi dapat juga merugikan masyarakat banyak pada akhirnya.
Terjadi saling tarik dan adu argumentasi antara Pemerintah Daerah dengan DPRD sehingga memperpanjang waktu pembahasan-pembahasan tahapan pembentukan produk hukum daerah, yang tentu saja menghambat dan memperlambat laju pemerintahan daerah. Dan yang paling celakanya adalah terjadinya “bergaining”/tawar menawar yang tidak lagi berorientasi kepada kepentingan masyarakat banyak, tetapi telah menonjolkan kepentingan dan tujuan tertentu. Sudah dapat dibayangkan, jika terdapat banyak produk-produk hukum yang seperti ini. Hukum yang sebenarnya bertujuan antara lain adalah agar terciptanya ketertiban dan kepastian hukum, malah yang terjadi adalah sebaliknya yaitu kekacauan dan ketidak pastian hukum. Pemerintahan yang seharusnya demi kepentingan kesejahteraan masyarakat, tetapi kenyataannya akan menjadi perjuangan untuk kepentingan dan tujuan tertentu.
Lembaga pemerintahan daerah yang seharusnya “bermitra”, menjadi “berseteru” karena tidak sinkronnya  produk hukum dimaksud. Apalagi jika sudah berpijak pada “ego” masing-masing, persoalan menjadi semakin panjang dan tidak selesai. Sebab jika kita kaitkan dengan asas-asas hukum yang dikemukakan diatas, timbul dua kutub yang bertentangan yang jika ditinjau satu persatu sama-sama benar dan beralasan. 
 Ditinjau dari asas hukum “lex spesialis derogat lex generalis”  RPJM Daerah harus ditetapkan dengan Peraturan Kepala Daerah, sebab perencanaan adalah salah satu bentuk kegiatan khusus pemerintahan daerah. Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 adalah khusus tentang perencanaan, oleh karena itu yang diberlakukan adalah Undang-Undang ini; yaitu RPJM Daerah ditetapkan dengan Peraturan Kepala Daerah, sedangkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dalam hal ini bersifat umum. Disamping itu, dengan menggunakan penafsiran a contrario RPJM Nasional, juga ditetapkan dengan Peraturan Presiden.
Sementara itu, dilain pihak ada alasan lain yang perlu dipertimbangkan, sepantasnya RPJM Daerah itu ditetapkan dengan Peraturan Daerah. Alasan tersebut menurut pendapat penulis adalah, bahwa RPJM Daerah yang merupakan penjabaran visi dan misi daerah meskipun berasal dari visi dan misi Kepala Daerah terpilih (“milik Kepala Daerah terpilih”), akan tetapi setelah ia terpilih dan dilantik sebagai Kepala Daerah visi dan misi ini disempurnakan bersama masyarakat/stakeholders daerah dan dijadikan sebagai visi dan misi daerah, artinya sudah menjadi milik pemerintahan daerah dan masyarakat di daerah.
Berbeda dengan pengertian Pemerintah (Pemerintah Pusat) yang memang hanya Presiden, sedangkan pengertian Pemerintahan Daerah adalah Pemerintah Daerah/Kepala Daerah bersama dengan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Seyogianya suatu dokumen hukum yang telah menjadi milik masyarakat atau pemerintahan daerah, tidak hanya ditetapkan oleh seorang kepala daerah, tetapi harus bersama rakyat yaitu DPRD. Dengan demikian, logika hukum yang tertuang dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 yang menghendaki RPJMD ditetapkan dengan peraturan daerah akan lebih tepat dari pada yang dikehendaki oleh Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004, yaitu dengan peraturan kepala daerah.  
Selain itu, RPJM Daerah akan dijabarkan menjadi program Tahunan Daerah yang dituangkan menjadi Kebijakan Umum Anggaran (KUA), terus menjadi PPAS dan selanjutnya akan menjadi Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Dan APBD ditetapkan dalam bentuk Peraturan Daerah, dari sudut ini maka sepantasnyalah RPJM Daerah itu ditetapkan dengan Peraturan Daerah. Kurang tepat, kalau peraturan daerah justeru bersumber pada peraturan kepala daerah. Dengan dua alasan ini terhadap satu persolan yang akan diputuskan, tidakkah akhirnya keputusan yang ditimbulkan sudah tidak lagi sesuai dengan tujuan hukum yang sebenarnya?. Dalam hal ini, tentu kepentingan-kepentinganlah yang berbicara. Hukum tidak lagi didasarkan pada tujuan hukum, tetapi telah terlalu banyak terkontaminasi oleh tujuan-tujuan politis. Dengan demikian, makna hukum menjadi hilang. 
Terkait dengan persoalan penetapan RPJM Daerah tersebut diatas, penulis sendiri justeru lebih cendrung ditetapkan dengan Peraturan Daerah, sesuai dengan yang ditetapkan dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Apapun alasan yang akan dikemukakan, peraturan seperti ini adalah tidak baik. Oleh karena itu, demi kepastian hukum, dua undang-undang ini harus ditinjau dan disinkronkan satu sama lain. Belum cukup, jika kita hanya menggunakan alasan berdasarkan asas lex spesialis derogat lex generalis.
3.	Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2006 tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah dan Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1996 tentang Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan dan Hak Pakai Atas Tanah
Kedua peraturan perundang-undangan ini dapat disebut sebagai aturan yang tidak konsisten terhadap asas sekaligus juga tidak sinkron. Hal itu terlihat dalam beberapa klausulnya dalam pemanfaatan barang milik daerah (dalam bentuk tanah) yang diatasnya dilekatkan suatu hak dalam bidang pertanahan, yaitu Hak Guna Bangunan (HGB). Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2006 adalah tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah, sedangkan Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1996 pengaturan tentang Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan dan Hak Pakai Atas Tanah. Pasal 21 Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1996 menyatakan :
“Tanah yang dapat diberikan Hak Gunan Bangunan adalah :
a.	Tanah Negara;
b.	Tanah Hak Pengelolaan;
c.	Tanah Hak Milik.

Pasal 32 Peraturan pemerintah Nomor 40 Tahun 1996 menyebutkan :

 “Pemegang Hak Guna Bangunan berhak menguasai dan mempergunakan tanah yang diberikan dengan Hak Guna Bangunan selama waktu tertentu untuk mendirikan dan mempunyai bangunan untuk keperluan pribadi atau usahanya serta untuk mengalihkan hak tersebut kepada pihak lain dan membebaninya”

Selanjutnya Pasal 33 ayat (1) menyatakan :

“Hak Guna Bangunan dapat dijadikan jaminan utang dengan dibebani Hak Tanggungan”

Ketentuan-ketentuan tersebut diperbandingkan dengan ketentuan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2006, khususnya berkenaan dengan pengertian dan perlakuan terhadap barang milik negara/daerah. Pasal 1 angka 2 menyebutkan :
“Barang milik daerah adalah semua barang yang dibeli atau diperoleh atas beban APBD atau berasal dari perolehan lainnya yang sah”

Tanah hak pengelolaan termasuk dalam pengertian suatu barang daerah, karena diperoleh secara sah dari negara/pemerintah dan terhadap tanah hak pengelolaan dapat diberikan hak guna bangunan (telah banyak tanah hak pengelolaan yang diberikan hak guna bangunan).
Pasal 20 Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2006 menyebutkan :

“Bentuk-bentuk pemanfaatan barang milik negara/daerah berupa :
a.	sewa;
b.	pinjam pakai;
c.	kerjasama pemanfaatan;
d.	bangun guna serah dan bangun serah guna.

Pasal 26 ayat (1) hururf  f  Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2006 menyebutkan :
“Kerjasama pemanfaatan atas barang milik negara/daerah dilaksanakan dengan ketentuan :

  f.  selama jangka waktu pengoperasian, mitra kerjasama pemanfaatan dilarang menjaminkan atau menggadaikan barang milik negara/daerah yang menjadi objek kerjasama pemanfaatan”

Pasal 29 ayat (3) huruf  b menyatakan :

“Mitra bangun guna serah dan mitra bangun serah guna yang telah ditetapkan, selama jangka waktu pengoperasian harus memenuhi kewajiban sebagai berikut “
b.	tidak menjaminkan, menggadaikan atau memindah tangankan objek bangun guna serah dan bangun serah guna.

Dari ketentuan-ketentuan tersebut diatas, terlihat ketidakkonsistenan dan tidak singkronnya rumusan aturan/produk hukum tentang suatu hal yang sama. Jika kita mengikuti rumusan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1996 yang menyatakan bahwa terhadap tanah Hak Pengelolaan yang diatasnya diberikan Hak Guna Bangunan dapat “dialihkan atau dijaminkan/digadaikan”. Sedangkan menurut Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2006 barang milik negara/daerah “dilarang dijaminkan/digadaikan”.
Terlihat dua ketentuan yang berbeda dan saling bertolak belakang yang diatur dalam produk hukum yang setara. Hal ini menjadi sangat menyulitkan dan menjadi problematika dalam pembentukan produk hukum daerah, sebab pemanfaatan/pendayagunaan suatu barang daerah dapat ditetapkan dengan  suatu Peraturan Daerah. Khusus dalam hal objek barang daerah itu adalah tanah, akan timbul persoalan dalam pengaturannya. 
Jika kita kembalikan pada asas-asas hukum tersebut diatas : berdasarkan asas “lex spesialis derogat lex generalis”; barang daerah (tanah yang diberikan HGB) dapat dijaminkan/digadaikan. Sebab masalah “pertanahan” adalah suatu aturan yang khusus, sedangkan “barang daerah” adalah aturan umum, maka ia tunduk pada Peraturan Pemerintah  Nomor 40 Tahun 1996. Sedangkan berdasarkan pada asas “lex posteriori derogat lex priori”; barang daerah tidak dapat dijaminkan/digadaikan. Sebab Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2006 adalah aturan hukum yang baru, maka Peraturan Pemerintah Nomor 40 Tahun 1996 dikesampingkan. 
Dua rumusan hukum yang berbeda yang tidak konsisten dan juga tidak sinkron dalam satu persoalan, hal ini akan berimplikasi dalam membentuk produk hukum daerah. Akibat nyatanya pembahasan Peraturan Daerah Kota Bukittinggi tentang Kerjasama Pembangunan Pusat Pertokoan dan Gedung Parkir Pasar Banto Bukittinggi sampai saat tulisan ini dibuat (sudah memasuki waktu tiga bulan) masih belum ada titik temunya. Ini dikemukakan, karena penulis terlibat langsung dalam pembentukan produk hukum daerah dimaksud (bukan sebagai hasil penelitian emphiris).
4.	Peraturan Pemerintah Nomor 84 Tahun 2000 dan Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2003 tentang Pedoman Organisasi Perangkat Daerah
Peraturan perundang-undangan ini adalah salah satu contoh terlambatnya pembentukan aturan pelaksanaan suatu perundang-undangan. Kedua produk hukum/peraturan perundang-undangan tersebut diatas adalah sebenarnya telah “kehilangan esensi”  makna dari suatu pengaturan. Ditetapkannya peraturan perundang-undangan yang baru tentang organisasi perangkat daerah senafas dengan digulirkannya otonomi daerah (sebagai wujud implementasi Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999), esensinya adalah dalam rangka debirokratisasi untuk peningkatan pelayanan masyarakat di daerah. 
Peraturan Pemerintah Nomor 84 Tahun 2000 mengatur berkenaan dengan  Perangkat Daerah Kabupaten/Kota sebagaimana disebutkan dalam Pasal 14 menyatakan :
(1).  Sekretariat  Daerah Kabupaten/Kota terdiri dari Asisten Sekretaris Daerah, Asisten Sekretaris Daerah terdiri dari Bagian, dan Bagian terdiri dari Sub Bagian.

(2).  Dinas terdiri dari Bagian Tata Usaha dan Sub Dinas, Bagian Tata Usaha terdiri dari Sub Bagian, dan Sub Dinas terdiri dari Seksi.

(3).  Lembaga Teknis Daerah yang berbentuk Badan terdiri dari Sekretariat dan Bidang, Sekretariat terdiri dari Sub Bagian, dan Bidang terdiri dari Sub Bidang.

(4).  Lembaga Teknis Daerah yang berbentuk Kantor terdiri dari Sub Bagian Tata Usaha dan Seksi.

Pasal 22 Peraturan Pemerintah Nomor 84 Tahun 2000 menyatakan :

“Nomenklatur, jenis dan jumlah unit organisasi di lingkungan Pemerintah Daerah ditetapkan oleh masing-masing Pemerintah Daerah berdasarkan kemampuan, kebutuhan dan beban kerja” 

Dengan demikian, diberikan kepada Pemerintah Daerah menetapkan perangkat daerahnya, sesuai dengan kemampuan, kebutuhan dan beban kerja masing-masing, artinya mendewasakan daerah untuk bertanggung jawab. Tidak ada batasan jumlah perangkat daerah yang dapat dibentuk oleh suatu Pemerintah Daerah.  Perangkat Daerah ini diatur dan ditetapkan dengan Peraturan Daerah masing-masing. 
Sementara itu Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2003 tentang hal yang sama mengatur sebagai berikut :
Pasal 16 Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2003 menyatakan :
(1).  Sekretaris Daerah Kabupaten/Kota terdiri dari sebanyak-banyaknya  3 (tiga) Asisten Sekretaris Daerah Kabupaten/Kota, Asisten Sekretaris Daerah terdiri dari sebanyak-banyaknya 4 (empat) Bagian, Bagian terdiri dari sebanyak-banyaknya 3 (tiga) Sub Bagian.
(2). Dinas terdiri dari 1(satu) Bagian Tata Usaha dan 4 (empat) Bidang, Bagian Tata Usaha terdiri dari 2 (dua) Sub Bagian, dan Bidang terdiri dari 2 (dua) Seksi.

(3). Badan terdiri dari 1 (satu) Bagian Tata Usaha dan sebanyak-banyaknya 3 (tiga) Bidang, Bagian Tata Usaha terdiri dari sebanyak-banyaknya 2 (dua) Sub Bagian, dan Bidang terdiri dari sebanyak-banyaknya 2 (dua) Sub Bidang.

(4).  Kantor terdiri dari 1 (satu) Sekretariat, sebanyak-banyaknya 5 (lima) Seksi, dan Kelompok Jabatan Fungsional.

Pasal 9 ayat (4) Peraturan Pemrintah Nomor 8 Tahun 2003 menyebutkan :

(4).  Dinas Daerah Kabupten/Kota sebanyak-banyaknya 14 (empat) belas Dinas.

Pasal 10 ayat (5) dan (6) menyatakan :

(5).  Lembaga  Teknis  Daerah   Kabupaten/Kota  sebagaimana  dimaksud dalam ayat (2) dapat berbentuk Badan, Kantor, dan rumah Sakit Daerah.

(6).  Lembaga  Teknis  Daerah  Kabupaten/Kota  sebagaimana  dimaksud  dalam ayat (2) terdiri dari sebanyak-banyaknya 8 (delapan).
   
Berbeda dengan Peraturan Pemerintah Nomor 84 Tahun 2000, pada Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2003 ditentukan jumlah perangkat daerah yang dapat dibentuk. Karena peraturan telah menyatakan jumlah yang dapat dibentuk, banyak daerah yang melakukan perubahan organisasi perangkat daerahnya dengan memakai angka yang sebanyak-banyaknya, sehingga dibentuklah perangkat-perangkat daerah yang baru untuk memenuhi “quota” yang sebenarnya secara esensi kurang dibutuhkan. Ketentuan tersebut menjadi problematika lain dalam pembentukan produk hukum daerah. 
Sebagai akibat keterlambatan pembentukan pelaksanaan peraturan perundang-undangan SOTK di beberapa Pemerintahan Daerah menjadi tidak jelas lagi dasar hukumnya. Ada yang masih menggunakan Peraturan Pemerintah Nomor 84 Tahun 2000 dan ada juga yang menggunakan Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2003. Padahal Peraturan Pemerintah Nomor 84 Tahun 2000 secara tegas telah dicabut dan dinyatakan tidak berlaku dengan keluarnya Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2003. 
Sementara itu, kedua aturan ini sebenarnya sudah tidak dapat dijadikan dasar lagi dalam pembentukan produk hukum daerah tentang SOTK, sebab kedua peraturan tersebut dibentuk berdasarkan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang secara resmi juga sudah dicabut dengan keluarnya Undang-Undang Nomor 32 Tahun  2004. Pasal 238 ayat (2) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 secara tegas telah menyatakan :
  “Peraturan pelaksanaan atas Undang-Undang ini ditetapkan selambat-lambatnya 2 (dua) tahun sejak Undang-Undang ini ditetapkan”. 

Artinya bahwa ketentuan tersebut menjadi pasal mati, sebab waktu yang ditetapkan telah jauh terlewati. Padahal dalam pengertian “rechtstaat” yang dianut dalam negara Indonesia, suatu hukum posistif yang dibentuk tidak dengan hukum positif yang telah diamatkan untuk itu adalah “batal demi hukum”. Akibatnya lebih jauh lagi, bahwa seluruh organisasi perangkat daerah yang ada saat ini dalam kaca mata “rechtstaat” adalah illegal.
Fenomena ini tentu sangat menyedihkan dalam pandangan hukum, tetapi itulah kenyataannya bahwa kita belum pernah konsisten dengan aturan main yang telah ditetapkan. Masing-masing hanya sibuk dan menyita banyak waktu untuk memperjuangkan kepentingan-kepentingan tertentu yang sudah keluar dari amanah yang diemban. Hukum sudah diutak atik dan dikebiri demi kepentingan-kepentingan lain di luar hukum, apakah kepentingan ekonomi, politik dan sebagainya. Tidak salah kiranya, banyak masyarakat yang sinis dan pesimis melihat fenomena ini. Negeri ini hanya bisa melahirkan aturan, akan tetapi tidak pernah bisa menegakkan aturan itu secara konsisten dan konsekuen.
5.	Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 2006 tentang Perubahan Kedua Atas Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2004 tentang Kedudukan Potokoler dan Keuangan Pimpinan dan Anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
Peraturan perundang-undang ini adalah salah satu bentuk produk hukum yang semata-mata berupa produk politik. Peraturan ini, secara yuridis normatif  dapat disebut sudah sangat kehilangan asas-asas hukumnya atau penulis sebut dengan “kehilangan logika hukum”. Meskipun filosofis dan klausul-klausul yang dikemukakan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 2006 dapat diterima dan beralasan, akan tetapi ketentuan/aturan yang dituangkannya sangat sarat dengan kepentingan politis dan kehilangan logika hukumnya. Menyimak pendapat para ahli tentang hukum dan politik,  memang tidak dapat dipisahkan. 
Ada beberapa tipe hukum yang dikemukakan; hukum represif, otonom atau responsif. Tipe mana yang terbaik dari ketiga jenis tipe hukum dimaksud tidak dapat ditetapkan secara teoritis, sebab akan dipengaruhi oleh situasional tertentu. Mungkin saja dalam suatu keadaan hukum responsif sangat diperlukan dan ideal diterapkan, akan tetapi bisa saja sampai pada titik-titik tertentu justeru hukum represif akan lebih efektif jika diterapkan. Terlepas dari saling pengaruh antara hukum dan politik, seharusnya suatu hukum/aturan yang baik janganlah terlalu kehilangan logikanya.
Beberapa hal yang dapat penulis kemukakan berkenaan dengan Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 2006 yang paling pokok adalah tentang penerimaan atau penghasilan Pimpinan dan Anggota DPRD secara singkat dapat diuraikan antara lain :
a.	Pasal 10, menyebutkan : Penghasilan Pimpinan dan Anggota DPRD terdiri dari :
1)	Uang representasi;
2)	Tunjangan Keluarga;
3)	Tunjangan Beras;
4)	Uang Paket;
5)	Tunjangan Jabatan;
6)	Tunjangan Panitia Musyawarah;
7)	Tunjangan Komisi
8)	Tunjangan Panitia Anggaran;
9)	Tunjangan Badan Kehormatan; dan
10)	Tunjangan Alat Kelengkapan Lainnya.
Melihat dari item-item yang dibayarkan sebagai penghasilan DPRD tersebut diatas, hampir setiap gerak gerik yang dilakukan DPRD dibayar oleh negara. Apalagi ditambah dengan angka 10), dapat ditafsirkan dan dibawa kemana-mana (multi tafsir). Sementara, pada sisi lain yang diberlakukan pada Pegawai Negeri, penghasilan yang diterima hanya yang benar-benar  terkait dengan kebutuhan dasar dan pokok pekerjaannya; yaitu 1) Gaji Pokok, 2) Tunjangan Keluarga, 3) Tunjangan Beras, 4) Tunjangan Jabatan (bagi yang memegang jabatan).
Angka 1) – 10) diatas, baru penghasilan tetap yang pasti diterima oleh Pimpinan dan Anggota DPRD dan dikaitkan dengan Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 2005, penghasilan tetap itu bertambah pula dengan “Tunjangan Perumahan”. Disamping itu, penerimaan lain yang berkenaan dengan setiap kegiatan yang dilakukannya juga dibayar oleh negara, seperti uang sidang, uang reses, uang perjalanan dinas, uang operasional dan lain-lain. 
b.	Pasal 10A menetapkan lagi tambahan penghasilan baru yang disebut “Tunjangan Komunikasi Intensif” dan “Dana Operasional” :
(1)	Selain penghasilan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 10, kepada Pimpinan dan Anggota DPRD diberikan penerimaan lain berupa Tunjangan Komunikasi Intensif;

(2)	Selain penerimaan lain sebagaimana dimaksud pada ayat (1) kepada Pimpinan DPRD diberikan Dana Operasional.

Rumusan tersebut sangat kentara mengandung kepentingan dan orientasi tertentu, sebab tunjangan komunikasi intensif “dapat disebut alasan yang dicarikan”. Sekiranya komunikasi intensif ini memang terjadi dan dilaksanakan tentu sudah banyak produk hukum daerah yang dapat dilahirkan atas dasar usul inisiatif. Kenyataannya belum ada satupun produk hukum daerah itu yang lahir dari usul inisiatif, padahal untuk setiap rapat-rapat atau sidang-sidang yang dilakukan dibayar lagi oleh negara. Dengan demikian produk hukum yang lahir dari usul inisiatif akan menghabiskan biaya yang lebih besar, dibandingkan jika usulan datang dari Pemerintah Daerah.
Sedangkan tentang dana operasional, sebenarnya juga sudah ada dan ditampung dalam penerimaan lain-lain untuk menunjang kegiatan DPRD, tetapi dengan peraturan ini diberikan khusus pada Pimpinan DPRD saja. 
c.	Pasal 11 menyebutkan :
(1)	Pimpinan dan Anggota DPRD diberikan Uang Representasi;
(2)	Uang Representasi Ketua DPRD Provinsi setara dengan Gaji Pokok Gubernur, dan Ketua DPRD Kabupaten/Kota setara dengan Gaji Pokok Bupati/Walikota yang ditetapkan Pemerintah;

(3)	Uang Representasi Wakil Ketua DPRD Provinsi, Kabupaten/Kota sebesar 80% (delapan puluh perseratus) dari Uang Representasi Ketua DPRD Provinsi, Kabupaten/Kota;

(4)	Uang Representasi Anggota DPRD Provinsi, Kabupaten/Kota sebesar 75% (tujuh puluh lima perseratus) dari Uang Representasi Ketua DPRD Provinsi, Kabupaten/Kota.

Menyimak standar besaran Uang Representasi Ketua DPRD yang disetarakan dengan Gaji Pokok Kepala Daerah, dipandang dari segi bobot tugas dan tanggung jawab masing-masing sangatlah tidak logis. Sudah pasti bahwa bobot tugas dan tanggung jawab seorang Kepala Daerah akan jauh lebih besar daripada Ketua DPRD baik ditinjau dari perundang-undangan yang mengatur maupun dari implementasi nyata. Sebab yang paling bertanggung jawab melaksanakan pelayanan masyarakat itu adalah Kepala Daerah dengan seluruh perangkat daerahnya.
d.	Pasal 14A menentukan :
Tunjangan Komunikasi Intensif sebagaimana dimaksud dalam Pasal 10A ayat (1) diberikan kepada Pimpinan dan Anggota DPRD setiap bulan paling tinggi 3 (tiga) uang representasi Ketua DPRD.

Disamping standar besaran uang representasi yang kurang logis dan proporsional, tunjangan komunikasi intensif diberikan lagi dengan alternatif 3 (tiga) kali uang representasi. Ini berarti bahwa setiap anggota DPRD menerima tunjangan intensif sebesar tiga kali Gaji Kepala Daerah.  Logis atau benarkah tugas dan tanggung jawab mereka itu tiga kali Kepala Daerah ?.
e.	Pasal 14B menetapkan :
(1)	Dana Operasional sebagaimana dimaksud dalam Pasal 10A ayat (2) diberikan kepada Ketua DPRD setiap bulan paling tinggi 6 (enam) kali uang representasi yang bersangkutan;

(2)	Dana Operasional yang diberikan kepada Wakil Ketua DPRD paling tinggi 4 (empat) kali uang representasi yang bersangkutan.

Sama halnya dengan Tunjangan Komunkasi Intensif, intensitas yang diberikan juga fantastis; yaitu 6 (enam) kali uang representasi untuk Ketua DPRD dan 4 (empat) kali bagi Wakil Ketua DPRD. Untuk memperlihatkan pertimbangan “basa-basi”, dibantu dengan rumusan Pasal 14C.
f.	Pasal 14D menetapkan :
Tunjangan Komunikasi Intensif dan Dana Operasional sebagaimana dimaksud dalam Pasal 14A dan Pasal 14B dibayarkan terhitung mulai tanggal 1 Januari 2006.

Ketentuan ini menjadi semakin kehilangan logika hukum dengan diperlakukan surut terhitung tanggal 1 Januari 2006, padahal ditetapkannya pada tanggal 14 Nopember 2006. Sedangkan penerimaan/ pemberian tunjangan komunikasi intensif dan dana operasional ini bukanlah penerimaan wajib dan harus diterima anggota DPRD. Dikaitkan dengan pendapat Purnadi Purwacaraka dan Soerjono Soekanto menyebutkan : “Undang-Undang (hukum) tidak berlaku surut”, malahan ini disebutnya sebagai asas perundang-undangan).   Hal senada juga dikemukakan oleh Lon Fuller yang menyatakan bahwa : aturan-aturan hukum harus diperuntukkan bagi peristiwa-peristiwa yang akan datang dan bukan untuk kejadian-kejadian yang sudah lalu.
g.	Pasal 15 menetapkan :
(1)	Pajak penghasilan Pasal 21 Pimpinan dan Anggota DPRD atas pengahasilan sebagaiman dimaksud dalam Pasal 10 dibebankan pada APBD;

(2)	Pajak penghasilan Pasal 21 Pimpinan dan Anggota DPRD atas penerimaan lain sebagaimana dimaksud dalam Pasal 10A dibebankan kepada yang bersangkutan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Ketentuan tersebut tidak sesuai dengan aturan lain, terutama yang diterapkan terhadap dana operasional. Dana operasional adalah dana yang digunakan untuk mendukung kegiatan, fungsi dan tugas pokok dalam rangka pelayanan kepada masyarakat yang disusun dan direncanakan sebelum kegiatan dilaksanakan.  Terhadap dana operasional tidak dikenakan pajak penghasilan Pasal 21, sebab dana operasional bukanlah penghasilan/penerimaan tetapi adalah pendukung tugas pokok dan fungsi. Sedangkan dalam Peraturan Pemerintah ini, dana operasional dianggap sebagai penerimaan/penghasilan yang dikenakan pajak penghasilan Pasal 21.
h.	Pasal 22 menyatakan :
(1)	Dalam hal Pimpinan atau Anggota DPRD meninggal dunia tidak dalam menjalankan tugas, kepada ahli waris diberikan uang duka sebesar 2 (dua) kali uang representasi;

(2)	Dalam hal Pimpinan atau Anggota DPRD meninggal dunia dalam menjalankan tugas, kepada ahli waris diberikan uang duka sebesar 6 (enam) kali uang representasi;

(3)	Selain uang duka sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2), kepada ahli waris diberikan bantuan pengurusan jenazah.

Ketentuan seperti tersebut diatas, tidak diberikan pada Pegawai Negeri yang sebenarnya juga menjalankan tugas-tugas negara, sehingga terasa kurang berkeadilan. Sebab segala bentuk-bentuk penerimaan pokok bagi Pegawai Negeri juga diberikan pada DPRD, dan dalam hal tertentu disamakan dengan Pegawai Negeri sebagaimana yang dinyatakan dalam Pasal 11A Peraturan Pemerintah Pemerintah Nomor 37 Tahun 2006 sebagai berikut :
(1)	Pimpinan  dan Anggota DPRD diberikan Tunjangan Keluarga dan Tunjangan Beras;

(2)	Tunjangan Keluarga dan Tunjangan Beras sebagaimana dimaksud pada ayat (1), besarnya sama dengan ketentuan yang berlaku pada Pegawai Negeri Sipil.

Dengan demikian sangat kentara, logika hukum dalam Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 2006 ini sangat kecil kalaupun tidak dapat disebut tidak ada. Logika hukum dikalahkan oleh kepentingan politik. Sedangkan sebagaimana disebutkan oleh Supardan Modeong bahwa : “suatu peraturan yang baik ialah peraturan yang normanya mengandung hukum dan nilai moral. Mengandung hukum, karena di dalam peraturan itu berisikan perintah, larangan, kebolehan, penghargaan, dan sanksi  sebagai unsurnya. Mengandung nilai moral, karena di dalam setiap klausulnya terkandung nilai kebenaran sejati, nilai keadilan hakiki, dan nilai kesusilaaan”).
Penerimaan-penerimaan DPRD yang disebutkan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 2006 tersebut menyebabkan pertambahan belanja pada Pos DPRD mencapai 58% dari anggaran yang telah ditetapkan sebelumnya. Dapat diperkirakan tambahan belanja negara yang digunakan untuk peraturan ini. Padahal jika kita mau lebih merenung dan menelaah serta konsisten menjalankan prosedur dan teknik pembentukan perundang-undangan, pasti tidak akan demikian aturan yang dilahirkan. 
Menyimak pada kutipan diatas, peraturan ini seperti tidak ada nilai moralnya. Hukum benar-benar kehilangan jati diri, yang bicara hanya kepentingan. Ditengah-tengah masyarakat/rakyat yang masih membutuhkan biaya besar untuk menyelamatkan kehidupannya akibat ditimpa bencana dan musibah yang tiada henti, wakil rakyat justru memperbesar penerimaannya. Hanya untuk 2 (dua) item penerimaan, jumlahnya hampir sama dengan seluruh penerimaan yang sudah diberikan sebelumnya (naik 100%), malahan untuk Ketua dan Wakil Ketua DPRD kenaikan penerimaannya lebih dari 100%. 
Masih banyak peraturan perundang-undangan lain yang berada dalam kategori seperti diatas, namun sebagai contoh, beberapa produk hukum yang dikemukakan diatas telah dapat menggambarkan analisis pembahasan permasalahan.
2.1.2.	Problematika Pembentukan Produk Hukum Daerah dari Faktor Eksternal
Problematika pembentukan produk hukum daerah dari faktor eksternal (diluar peraturan perundang-undangan itu) yang penulis maksudkan adalah berada pada lembaga pembentuknya. Peraturan perundang-undangan tingkat daerah adalah peraturan perundang-undangan/produk hukum yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah bersama dengan Kepala Daerah atau dibentuk oleh salah satu unsur Pemerintahan Daerah yang berwenang membuat peraturan perundang-undangan tingkat daerah. Dengan demikian, faktor ekternal problematika pembentukan produk hukum daerah sesuai dengan konteks tulisan ini adalah unsur DPRD dan unsur Pemerintah Daerah. 
Dari 5 (lima) bentuk produk hukum daerah, hanya peraturan daerahlah yang dibentuk oleh DPRD bersama pemerintah daerah. Sedangkan yang lainnya dibentuk oleh pemerintah daerah/kepala daerah. Dengan demikian, berarti bahwa porsi terbesar pembentukan produk hukum daerah itu berada pada kepala daerah/ pemerintah daerah bersama perangkatnya. Dari penelitian-penelitian penulis lain sebelumnya terbukti, kebanyakan pembentukan peraturan daerah berasal dari pemerintah daerah, sangat jarang atau dapat dikatakan belum ada yang berasal dari usul inisiatif DPRD. Bukan berarti bahwa problematika pembentukan produk hukum daerah itu semata-mata pada DPRD, tetapi juga pada kepala daerah/pemerintah daerah.
Problematika pembentukan produk hukum daerah dari faktor  eksternal ini akan sangat terkait dengan sarana dan prasana serta sumber daya manusianya. Dari literatur yang dibaca yang penulis anggap relevan dengan penelitian normatif ini adalah sebagaimana dikemukakan oleh I Nyoman Sumaryadi  dalam buku Efektifitas Implementasi Kebijakan Otonomi Daerah, antara lain adalah disebabkan :
1.	Politisasi Aparat Pemerintah :
Politisasi aparat pemerintah dimaksudkan adalah besarnya pengaruh politik  dan partai politik  terhadap aparatur pemerintah dalam menjalankan tugas-tugas pemerintahannya. Tidak dapat dipungkiri, bahwa Kepala Daerah memiliki peranan yang sangat menentukan dan strategis dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Sebab ia mewakili daerahnya baik di dalam maupun di luar pengadilan serta pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan daerah. Sementara itu, dengan dibatasinya Pegawai Negeri/birokrat dalam kegiatan politik membuat kesempatan para pejabat karir/birokrat sangat kecil untuk menjadi kepala daerah. 
Meskipun kepala daerah dipilih langsung oleh rakyat, akan tetapi pintu masuknya tetap hanya satu yaitu dari partai politik atau atas usulan partai politik sebagaimana ditentukan dalam pasal 59 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Artinya tingkat pengaruh partai politik terhadap kepala daerah sangat besar, makanya tidaklah aneh Kepala Daerah sebagai Top Eksekutif berasal dari calon yang mendapat dukungan terbanyak dari DPRD, atau setidak-tidaknya masuk atas dukungan partai politik. Sehingga dalam menjalankan  roda  kepemimpinannya, sedikit banyaknya akan terpengaruh oleh partai politik/anggota DPRD yang mengusungnya. Kebijakan-kebijakan yang diambilnya akan lebih berorientasi pada kepentingan partai politik daripada kepentingan rakyat, apalagi jika Kepala Daerah itu berasal pula dari partai politik bukan dari birokrat yang tidak memahami tentang jalannya suatu pemerintahan. 
Kondisi seperti ini telah menimbulkan hal-hal sebagai berikut) :
a.	Mematikan mekanisme yang sehat sehingga menghambat terciptanya clean and strong government sebagaimana makna good governance.
b.	DPRD dan Kepala Daerah lebih banyak berorientasi kepada kepentingan partai daripada kepentingan masyarakat seluruhnya.
c.	Terbuka pintu lebar bagi terjainya kolusi antara eksekutif dan legislatif.
Akibatnya dalam pembentukan produk hukum daerah, tentu akan terjadi permasalahan dan bahkan tidak jarang sebenarnya para staf kepala daerah berseberangan pemikirannya dengan kepala daerah. Akan tetapi karena dominannya kekuasaan kepala daerah, akhirnya harus juga diikuti. Bagaimanapun, kepemimpinan dan daya tanggap seorang kepala daerah yang berasal dari birokrasi akan sangat jauh berbeda dan lebih baik daripada yang berasal dari partai politik murni.
2.	Rendahnya Kualitas DPRD : 
Rendahnya kualitas DPRD tidak berarti adalah kelemahan semata dari pribadi seorang anggota DPRD, akan tetapi secara normatif peraturan perundang-undangan memungkinkan terjadinya hal itu. Seseorang yang duduk menjadi anggota DPRD sudah pasti adalah anggota partai politik, sebab pengkebirian dan pembatasan pegawai negeri dalam kegiatan politik tidak akan mungkin seorang pegawai negeri menjadi anggota DPRD. Sementara itu, jika kita telaah peraturan perundang-undangan tentang Partai Politik (Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002) demikian longgarnya dan sepertinya tidak mensyaratkan kualitas yang akan menjadi anggota partai politik. 
Pasal 2 ayat (1) Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 menyebutkan :
“Partai politik didirikan dan dibentuk oleh sekurang-kurangnya 50 (lima puluh) orang warga negara Republik Indonesia yang telah berusia 21 (dua puluh satu) tahun dengan akta notaris.

Pasal 2 ayat (2) menyebutkan :

“Akta notaris sebagaimana dimaksud pada ayat (1) harus memuat angaran dasar dan anggaran rumah tangga disertai kepengurusan tingkat nasional”

Dalam penjelasan kedua ayat Pasal ini dinyatakan cukup jelas, artinya memang tidak ada persyaratan kualitas untuk menjadi anggota dan mendirikan suatu partai politik. Pembatasan hanya sesuai dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan peraturan perundang-undangan lainnya. Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa peraturan perundang-undangan memang tidak mensyaratkan kualitas suatu partai politik yang sebenarnya merupakan cikal bakal anggota DPRD. Tidak heran, jika kualitas DPRD itu rendah.
“Dengan otonomi yang seluas-luasnya, kewenangan DPRD menjadi sangat besar, sehingga mudah sekali terjadi otoriterisme dalam kerja DPRD, khususnya dalam pengawasan terhadap eksekutif. Sementara kebijakan otonomi dalam Undang-Undang  Nomor 32 Tahun 2004 tidak mengatur siapa yang berhak dan bagaimana pengawasan terhadap DPRD”). Semuanya terpulang pada DPRD, sedangkan kita tahu rekriutment anggota DPRD itu masih jauh dari standarisasi dibandingkan fungsinya sebagai pengawasan  jalannya pemerintahan oleh eksekutif. Standar pendidikannya yang masih rendah, latar belakang yang kurang terjamin, menyebabkan mereka masuk ke DPRD bukan atas kualitas dan kapasitasnya, tetapi faktor-faktor tertentu yang sebenarnya tidak kapabel dan akuntabel. Hal ini sudah barang tentu akan menjadi problematika yang besar dikaitkan dengan pembentukan produk hukum daerah, sebab DPRD adalah salah satu unsur pembentuk produk hukum daerah. Dan bahkan dengan perubahan konstitusi negara, kekuasaan membentuk peraturan daerah sebagai undang-undangnya di daerah adalah berada pada DPRD.
2.2.	Konsepsi Mengatasi Problematika Pembentukan Produk Hukum Daerah
Terjadinya problematika pembentukan produk hukum daerah disebabkan, karena pembentukan peraturan perundang-undangan tingkat pusat sebagai dasar bagi pembentukan produk hukum daerah itu sendiri tidak mempedomani dan mengabaikan proses dan prosedur yang telah ditentukan dalam membentuk suatu peraturan perundang-undangan. Peraturan perundang-undangan, teori-teori dan ajaran telah banyak dikembangkan oleh para sarjana dalam membentuk suatu peraturan perundang-undangan. Secara nasional, saat ini telah ditetapkan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang telah memberikan panduan yang relatif cukup lengkap, tinggal bagi pelaksana untuk menjalankannya. 
Problematika tersebut diatas adalah karena rumusan isi/materi peraturan tingkat pusat tidak konsisten terhadap asas dan mengabaikan landasan pembentukan peraturan perundang-undangan, tidak sinkron satu sama, terlambat dalam membentuk aturan pelaksanaan dan produk hukum sebagai produk politik. Secara konsepsi, dalam hal ini Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 telah memberikan pula panduannya sebagaimana dimuat dalam Pasal 6 yang mengungkapkan sebagai berikut :
(1)	Materi muatan peraturan perundang-undangan mengandung asas :
a.	Pengayoman;
b.	Kemanusiaan;
c.	Kebangsaan;
d.	Kekeluargaan;
e.	Kenusantaraan;
f.	Bhinneka Tunggal Ika;
g.	Keadilan;
h.	Kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan;
i.	Ketertiban dan kepastian hukum; dan/atau
j.	Keseimbangan, keserasian dan keselarasan
Sama halnya dengan kritik penulis tentang pencantuman asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan, seyogianya asas-asas tersebut diatas tidak dicantumkan dalam pasal-pasal Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004. Pencantuman asas dalam peraturan perundang-undangan, mengakibatkan ia tidak menjadi asas lagi tetapi turun menjadi norma.
Sedangkan konsepsi dari ajaran dan teori-teori dari para sarjana, telah disampaikan pada pembahasan tentang  asas-asas dan landasan pembentukan peraturan perundang-undangan sebagaimana diuraikan pada bagian  terdahulu. Ajaran-ajaran, teori-teori, asas-asas dan landasan pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut merupakan  konsepsi mengatasi problematika pembentukan produk hukum daerah yang harus dilaksanakan secara konsisten dan konsekuan oleh pembentuk peraturan perundang-undangan.  Berangkat dari konsepsi dikemukakan diatas dikaitkan dengan uraian faktor-faktor problematika pembentukan produk hukum daerah, penulis menyampaikan konsepsi mengatasi problematika tersebut, antara lain : 
1.	Konsepsi dari Faktor internal :
1)	Agar pemerintah pusat dalam membentuk suatu peraturan perundang-undangan benar-benar memperhatikan dan terikat dengan asas-asas hukum yang ada dan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Disamping itu juga harus berpedoman pada landasan pembentukan peraturan perundang-undangan. Dengan demikian, setiap lembaga pembentuk peraturan perundang-undangan diharuskan dan wajib mempunyai legal drafter atau setidak-tidaknya pembentukan peraturan perundang-undangan itu harus melalui legal drafting. Pembentukan peraturan perundang-undangan yang tidak melalui legal drafting dinyatakan batal demi hukum.
2)	Lembaga pembentuk peraturan perundang-undangan tingkat pusat harus dan wajib memperhatikan setiap aturan yang terkait dengan suatu permasalahan yang akan diatur. Disamping itu, ego sektoral masing-masing lembaga mesti dihilangkan. Agar setiap pembentukan peraturan perundang-undangan wajib dan harus menselaraskan suatu rumusan norma hukum yang dibuat dengan yang telah dimuat dalam peraturan perundang-undangan lainnya baik tingkat yang lebih tinggi, sederajat maupun tingkat yang lebih rendah. Selain itu, agar negara menjamin masyarakat atau pemerintah tingkat bawahnya untuk tidak patuh dan tidak menjalankan peraturan-peraturan perundang-undangan yang tidak sinkron satu sama lainnya. Dan diberikan kebebasan untuk menentukan sendiri mana yang terbaik.
3)	Pembentuk peraturan perundang-undangan tingkat pusat jangan hanya berpikir melahirkan/membentuk suatu peraturan, tetapi tidak memikirkan pembentukan aturan pelaksanaannya. Artinya, ketika pembentuk peraturan perundang-undangan berbicara dan membahas suatu peraturan tertentu, sekaligus juga harus telah membahas peraturan pelaksanaannya. Jika terjadi keterlambatan suatu aturan pelaksanaan yang secara tegas telah ditentukan batas waktunya, negara harus menjamin dan memberikan kebebasan pada pemerintahan tingkat bawah untuk merumuskan sendiri produk hukumnya sepanjang tidak keluar dari prinsip Negara Kesatuan dan tidak bertentangan dengan dasar negara dan asas-asas hukum atau asas-asas peraturan perundang-undangan yang berlaku.
4)	Meskipun pengaruh politik tidak akan bisa dihilangkan sama sekali terhadap hukum, akan tetapi dalam membentuk peraturan perundang-undangan tingkat pusat itu jangan sampai kehilangan logika hukum. Logika hukum penulis maksudkan juga adalah asas-asas hukum yang harus menjadi pedoman dan rujukan dalam membentuk peraturan perundang-undangan. Politik jangan terlalu jauh menekan hukum, sehingga hukum menjadi kehilangan jati dirinya. 
2.	Konsepsi dari Faktor Eksternal :
a.	Agar dibuka ruang dan kesempatan yang sama bagi seorang pegawai negeri/ birokrat untuk menjadi Kepala Daerah. Jangan dilakukan pengkebirian dengan aturan-aturan yang tidak perlu, yang sebenarnya juga tidak berkeadilan. Bukankah konstitusi negara telah menjamin dan mengharuskan  setiap warga negara bersamaan kedudukannya dalam hukum dan pemerintahan ?. Kenapa bagi pegawai negeri yang ingin ikut berpartisipasi dalam suatu partai politik harus berhenti dari pekerjaannya ?. Padahal  seorang pegawai negeri/birokrat yang terjun ke kancah politik sebenarnya “akan lebih baik” untuk mempercepat pendewasaan politik masyarakat, sebab mereka sudah berpengalaman dalam hal itu. Jangan pembatasan/pelarangan yang diberikan, tetapi persyaratan yang harus diperketat. Jika seorang pegawai negeri harus berhenti dulu dari pekerjaannya apabila masuk partai politik, berarti masuk partai politik adalah suatu pekerjaan. Tidak salah kiranya, orang masuk partai politik dengan target masuk menjadi anggota lembaga perwakilan dan kemudian hanya memikirkan keuntungan dan kekayaan pribadi. Sebab menjadi anggota lembaga perwakilan itu adalah pekerjaannya. Dan sudah barang tentu politisasi aparatur pemerintah akan terjadi dalam praktek penyelenggaraan pemerintahan.
b.	Anggota DPRD adalah produk murni partai politik, sedangkan persyaratan mendirikan dan menjadi anggota partai politik demikian mudah dan longgarnya. Sudah barang tentu kualitasnya juga akan seadanya. Oleh karena itu, persyaratan yang ketat yang menjamin suatu kualitas dalam membentuk dan menjadi anggota suatu partai politik adalah sesuatu yang mutlak dilakukan. Untuk itu, penyempurnaan undang-undang tentang partai politik sudah perlu dilakukan, disamping itu persyaratan untuk menjadi anggota DPRD sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003 perlu ditingkatkan.
III.  P E N U T U P

3.1.	Kesimpulan
Berdasarkan penelitian dan pembahasan yang diuraikan diatas, dapat penulis tarik kesimpulan yang merupakan jawaban dari permasalahan sebagai berikut :
1.	Penyebab terjadinya problematika pembentukan produk hukum daerah menurut penulis dapat dikelompok menjadi dua kategori :
a.	Faktor Internal : 
Faktor internal ini berupa, antara lain :
1)	Tidak konsistennya suatu peraturan perundang-undangan tingkat pusat terhadap asas-asas hukum dan asas-asas perundang-undangan;
2)	Tidak sinkronnya suatu peraturan perundang-undangan  tingkat pusat antara yang satu dengan lainnya, baik secara vertikal ataupun secara horizontal;
3)	Terlambatnya pembentukan produk hukum pusat yang seharusnya menjadi dasar untuk pembentukan produk hukum daerah;
4)	Produk hukum pusat yang dibentuk semata-mata merupakan produk politik.
b.	Faktor Eksternal :
Faktor eksternal problematika  pembentukan produk hukum daerah itu, antara lain :
1)	Politisasi Aparat Pemerintah :
2)	Rendahnya Kualitas DPRD : 
2.	Konsepsi mengatasi problematika pembentukan produk hukum daerah :
a.	Faktor internal :
1)	Pembentukan peraturan perundang-undangan itu harus konsisten dan taat terhadap asas-asas hukum dan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan. Perlu adanya keharusan dan kewajiban yang tegas bagi setiap lembaga/organ yang akan membentuk suatu peraturan perundang-undangan tingkat pusat untuk dilaksanakan oleh orang-orang yang kapabel, mengerti dan memahami tentang pembentukan suatu peraturan perundang-undangan.
2)	Ego sektoral lembaga pembentuk peraturan perundang-undangan tingkat pusat harus dihilangkan, agar dalam membentuk peraturan perundang-undangan tidak hanya berpikir dalam lingkup sendiri saja tetapi harus merasakan menjadi bagian atau sistem bagi yang lain. Bagi peraturan perundang-undangan yang tidak sinkron agar negara menjamin masyarakat atau pemerintah tingkat bawahnya untuk tidak patuh dan tidak menjalankan peraturan-peraturan perundang-undangan yang tidak sinkron satu sama lainnya itu. Dan diberikan kebebasan untuk menentukan sendiri mana yang terbaik.
3)	Dalam membentuk suatu peraturan perundang-undangan tingkat pusat , pembentuk jangan hanya berpikir melahirkan/membentuk suatu peraturan tertentu saja. Akan tetapi sekaligus juga telah membahas peraturan pelaksanaannya. 
4)	Peraturan perundang-undangan tingkat pusat yang dibentuk jangan sampai kehilangan logika hukum. Politik jangan terlalu jauh menekan hukum, sehingga hukum menjadi kehilangan jati dirinya. 
b.	Faktor Eksternal :
1)	Kebanyakan yang menjadi Kepala Daerah adalah orang-orang partai politik atau setidak-tidaknya mempunyai kerterkaitan yang erat dengan partai politik, sebab pencalonannya satu-satunya adalah melalui partai politik. Dengan dominan dan strategisnya kedudukan kepala daerah, sementara keterkaitannya dengan partai politik sangat besar tentu dalam penyelenggaraan tugas-tugas pemerintahan akan banyak pula dipengaruhi oleh partai politik. Hal ini tentu akan berimplikasi terhadap pembentukan produk hukum daerah.
2)	Peraturan perundang-undangan yang ada dalam rekruitmen DPRD memang tidak menjamin kualitas itu. Peraturan tentang Partai Politik sebagai dasar terbentuknya keanggotaan DPRD tidak memberikan syarat-syarat kualitas anggota DPRD. 
3.2.	Saran
Saran-saran yang dapat penulis kemukakan antara lain :
1.	Pemerintah Pusat harus benar-benar “legawa” dan meningkatkan komitmen serta kemauan politis untuk melaksanakan dan memberikan otonomi daerah yang telah ditetapkan secara eksplisit dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Dengan dimuatnya otonomi daerah dalam UUD, menjadi kewajiban konstitusional bagi Pemerintah Pusat untuk memberikan otonomi daerah yang nyata, luas dan bertanggung jawab itu. Janngan lagi menarik-narik urusan yang telah diserahkan dan seyogianya memang sudah menjadi hak pemerintah daerah.
2.	Agar pembentukan peraturan perundang-undangan tingkat pusat diwajibkan  melalui legal drafting. Pembentukan peraturan perundang-undangan dimaksud harus benar-benar taat terhadap asas-asas hukum dan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan serta benar-benar memperhatikan pula landasan pembentukan peraturan perundang-undangan. 
3.	Negara/Pemerintah harus menjamin dan membenarkan masyarakat atau pemerintahan tingkat bawah untuk tidak patuh dan tidak menjalankan peraturan perundang-undangan  yang tidak taat asas, tidak sinkron satu sama lain atau kehilangan logika hukum karena isinya sarat dengan kepentingan politik.
4.	Para praktisi hukum agar tetap konsisten dan konsekuen dengan ilmu hukumnya, jangan mau didikte dan dibawa oleh arus kepentingan lain diluar hukum.
5.	Perlu dilakukan peninjauan dan penyempurnaan beberapa peraturan perundang-undangan agar tidak mencantumkan asas-asas didalam pasal-pasalnya, terutama dalam hal ini Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999.
6.	Perlu dilakukan penyempurnaan terhadap undang-undang tentang partai politik, terutama penguatan persyaratan kualitas pembentukan dan keanggotaan partai politik.
7.	Syarat pendidikan anggota DPRD serendah-rendahnya adalah Sarjana (S1), dan usia serendah-rendahnya 30 (tiga puluh) tahun.
8.	Agar dibuka ruang dan kesempatan yang sama bagi seorang pegawai negeri/ birokrat untuk menjadi Kepala Daerah. Jangan dilakukan pengkebirian dengan aturan-aturan yang tidak perlu, yang sebenarnya juga tidak berkeadilan. Jangan ada lagi larangan bagi pegawai negeri untuk ikut dalam partai politik yang beresiko pemberhentian terhadap pekerjaannya.

        

DAFTAR   PUSTAKA

Abidin, Said Zainal, Perspektif Baru dalam Sistem Pengelolaan Pemerintahan, Millennium Publisher, Jakarta, 2002.
Ata Ujan, Andre, Keadilan dan Demokrasi – Telaah Filsafat Politik John Rawls, Kanisius, Jakarta, 1999.
Attamimi, A. Hamid S, Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara, Fakultas Pascasarjana UI, Jakarta, 1990.
Bastian Tafal, B, Pokok-pokok Tata Hukum di Indonesia, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1992.
Bratakusumah, Deddy Supriady, & Dadang Solihin, Otonomi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, Gramedia Pustata  Utama, Jakarta, 2002.
Budiardjo, Miriam, Dasar-dasar Ilmu Politik, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1992.
Friedman, W, Teori dan Filsafat Hukum, Raja Grafindo Persada, Jakarta, 1996.
Hidayat, Syarif, etal, Kegamangan Otonomi Daerah ...?, PT. Pustaka Quantum, Jakarta, 2004.
HR, Ridwan,  Hukum Administrasi  Negara, RajaGrafindo Persada, Jakarta, 2006
Huijbers, Theo, Filsafat Hukum Dalam Lintasan Sejarah, Kanisius, Yogyakarta, 1982.
Kansil, C.S.T., dan Chistine S.T. Kansil, Hukum Tata Negara Republik Indonesia 2, Rineka Cipta, Jakarta, 2003.
Juliantara, D, etal, Desentralisasi Kerakyatan, Gagasan dan Praksis, Pondok Edukasi, Bantul, 2006.
Kencana Syafiie, Inu, etal, SistemPemerintahan Indonesia, Rineka Cipta, Jakarta, 2002.
Kusnardi, Moh. dan Bintan R. Saragih, Ilmu Negara (Edisi Revisi), Gaya Media Pratama, Jakarta, 2000. 
Kusumohamidjojo, Budiono, Ketertiban Yang Adil – Problematik Filsafat Hukum, Grasindo, Jakarta, 1999.
Latief, Abdul, Hukum dan Peraturan Kebijaksanaan (Beleidregel) pada Pemerintahan Daerah, UII Press, Jogjakarta, 2005.
Lembaga Adimistrasi Negara RI, SANKRI Buku I Prinsip-prinsip Penyelenggaraan Negara, LAN RI Cetakan Pertama, Jakarta, 2003.
Mahfud, Moh. MD, Politik Hukum di Indonesia, LP3ES Cetakan Ketiga, Jakarta, 2006.
Magnis-Suseno, Franz, Etika Politik. Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, 1999.
Marpaung, Leden, Menggapai Tertib Hukum di Indoneia, Sinar Grafika, Jakarta, 1999.
Modeong, Supardan, Teknik Perundang-undangan di Indonesia, Edisi Revisi, Perca, Jakarta, 2004.
Nurcholis, Hanif, Teori dan Praktik Pemerintahan dan Otonomi Daerah, Grasindo, Jakarta, 2005.
Nonet, Philippe & Philip Selznick, Law and Society in Transition, Toward Responsive Law, Harper Colophon Books, New York, 1978, sebagaimana diterjemahkan oleh Rafael Edy Bosco dan pengantar oleh Satjipto Rahardjo.
Prodjodikor, Wirjono, Asas-asas Hukum Tata Negara Indonesia, Dian Rakyat, Jakarta, 1989.
Radjab, Dasril, Hukum Tata Negara Indonesia, Rineka Cipta, Jakarta, 2005.
Rahimullah, Hukum Tata Negara, Ilmu Perudang-undangan, Universitas Satyagama, Jakarta, 2006.
Riyanto, Astim, Teori Konstitusi, YAPEMDO, Bandung, 2000.
Sunarno, Siswanto, Hukum Pemerintahan Daerah di Indonesia, Sinar Grafika, Jakarta, 2006.
Soehino, Hukum Tata Negara Sejarah Ketatanegaraan Indonesia, BPFE-Yogyakarta, Yogyakarta, 2005.
Soejono & H. Abdurrahman, Metode Penelitian Hukum, Rineka Cipta, Jakarta, 2003.
Soekanto, Soerjono & Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan Singkat, RajaGrafindo Persada, Jakarta, 2003.
Sumaryadi, I. Nyoman, Efektifitas Implementasi Kabijakan Otonomi Daerah, Citra Utama, Jakarta, 2005.
Syarifin, Pipin dan Dedah Jubaedah, Hukum Pemerintahan Daerah, Pustaka Bani Quraisy, Bandung, 2005.
Tjokroamidjodo, Bintoro, Reformasi Nasional Penyelenggraan Good Governance dan Perwujudan Masyarakat Madani, LAN RI, Jakarta, 2003.
Una, Sayuti, Pergeseran Kekuasaan Pemerintah Daerah Menurut Konstitusi Indonesia, UII Press, Yogyakarta, 2004.

Perundang-undangan  :
UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
UU Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara Yang Bersih Dan Bebas Dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme.

UU Nomor 31 Tahun  2002 tentang Partai Politik.
UU Nomor 12 Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.

UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.
UU Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
UU Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional.
UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
PP Nomor 40 Tahun  1996 tentang Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan dan Hak Pakai Atas Tanah.

PP Nomor 68 Tahun 1999 tentang Tata Cara Pelaksanaan Peran Serta Masyarakat Dalam Penyelenggaraan Negara.

PP Nomor 25 Tahun 2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Propinsi Sebagai Daerah Otonom.

PP Nomor 84 Tahun 2000 tentang Pedoman Organisasi Perangkat Daerah.
PP Nomor 8 Tahun 2003 tentang Pedoman Organisasi Perangkat Daerah.
PP Nomor 6 Tahun  2006 tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah.
Kepres Nomor 34 Tahun 2003 tentang Kebijakan Nasional di Bidang Pertanahan.
Permendagri Nomor 15 Tahun 2006 tentang Jenis dan Bentuk Produk Hukum Daerah.